近日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（简称新机制）的通知。PPP促进了我国的经济发展有目共睹，新机制是对未来政府和社会资本合作项目提出新要求，以此指导特许经营能规范运行，行稳致远，基于此，笔者总结出以下PPP新机制下特许经营项目的合规八项要求，以供大家交流。

一、项目类型要求

PPP新机制开宗明义，限定了政府和社会资本合作类型，即只能是有收益性的项目，没有收益的项目不允许采用PPP模式了。有收益性项目主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。同时，新机制也提供了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》。但是，并未禁止对清单外的项目不能进行政府和社会资本合作，如果，清单外的项目符合要求的话，政府和社会资本也可以进行合作。

二、回报机制要求

新机制意见出台后，政府和社会资本合作的项目不再有政府付费和可行性补贴类型的回报机制，只能采用使用者付费的回报机制，政府方不用承担任何付费责任，也就很好的避免了地方隐性债务增加。项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报。至于可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式均属于违规。王守清老师的观点认为“穿透看也是使用者付费”，并举例，“社会资本特许经营的供水厂所提供的水虽然是卖给控制管网的政府或其国企，但后者最终是卖给老百姓，故穿透看，仍然是使用者付费”；即以付费主体进行区分，如果属于项目最终的付费主体为政府，那显然是违规的，如果付费主体非政府属于消费者，那么就符合PPP新机制要求。

三、参与主体和持股要求

特许经营项目仍需要采取公开招投标的方式选定参与主体，允许社会资本采用联合体的方式投标。从参与主体占股角度，按照不同项目类型分类，第一类，市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；第二类，关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；第三类，少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。PPP新机制按照不同的项目类型进行限定了不同的持股比例。同时，还明确了外商业可以参与政府和社会资本合作项目。

特许经营者及其投融资、建设责任原则上不得调整，确需调整的应重新履行特许经营者选择程序，也就是仍需要重新进行招标投标。

四、特许经营实施方案要求

新机制下，实施机构仍应编制可行性报告，组织专家论证，在审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证，必要时可委托专业咨询机构评估，即要可行性研究报告和特许经营模式可行性论证同步进行，缺一不可。由于特许经营项目回报机制均为使用者付费，没有政府支出责任，因此，特许经营项目不再要求做物有所值评价和财政承受能力论证。

关于项目内容变更，按照要求履行项目调整程序，完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应报请原审批、核准机关重新履行项目审核程序，必要时应重新开展特许经营模式可行性论证和特许经营方案审核工作。何为重大情形以及非重大情形也就是一般情形下，是否还要履行项目程序，仍需进一步政策明确。

五、特许经营合作协议要求

政府和社会资本合作项目均签署特许经营协议，不再有PPP协议，特许经营协议可以约定不得超过40年，特殊项目还可以期限更长。特许经营协议包括以下内容，项目实施范围、产出（服务）质量和标准、投资收益获得方式、项目风险管控、协议变更、特许经营期限等内容，约定双方的权利、义务和责任。

特许协议的变更，如确需变更协议内容，协议当事人应在协商一致的基础上依法签订补充协议。

关于特许经营协议提前终止，按照协议约定依法依规做好移交和退出工作。笔者处理了多起PPP争议，发现移交和退出条款是在以前PPP协议中的不具有操作性，导致退出不顺畅，因此，建议在签署特许经营协议时应予以重视。

六、运营要求

特许经营项目依然需要进行运营绩效考核评价，由实施机构牵头定期开展项目运营评价，此处我们认为可以参照以前PPP项目绩效考核办法。PPP新机制下，政府会进行付费补贴运营，我们认为可能会按照绩效考核结果进行补贴，因此，建议特许经营者应依法依规认真对待绩效考核，无论是绩效考核方案还是绩效考核评价标准。

七、争议解决方式

发改委和财政部对特许经营项目争议解决方式，按照争议性质区别对待观点，即如果属于权利义务之间的纠纷，可以通过仲裁、民事诉讼解决，如果涉及行政许可、授权等争议，可以采用行政复议、行政诉讼解决。但是，由于最高人民法院行政协议司法解释的规定，特许经营协议属于行政诉讼受案范围，因此，即便协议争议性质属于民事争议，如签订协议的名称是“特许经营协议”，法院大概率会把纠纷归于行政诉讼。

八、特许经营项目常态化信息披露要求

特许经营项目需要阳光运行，新机制要求项目实施机构需在全国投资项目在线审批监管平台进行信息披露，披露内容的包括应将项目建设内容、特许经营中标结果、特许经营协议主要内容、公共产品和公共服务标准、运营考核结果等非涉密信息。

披露的周期，仍是按照原PPP项目的要求按季度、年度披露，披露内容为项目每季度运营情况、经审计的年度财务报表等信息，但是披露主体为特许经营者，披露方式需要进一步细化。从上述可知，PPP新机制提出了实施机构和特许经营者双披露的要求，这也是一重大变化，同时，披露的内容也不同，因此，双披露情形下，各方应严格履行自己的披露义务。

律师简介

惠诚PPP法律事务中心

惠诚PPP法律事务中心由惠诚北京总所牵头，联合各地23家分所共同成立，有160余名PPP专业律师组成。PPP法律事务中心主任由惠诚总所执行主任、国家发改委和财政部PPP专家库定向邀请的双库专家薛起堂担任。

惠诚PPP法律中心律师团队参与处理的PPP项目三百余个，项目涉及北京市、河北省、河南省、浙江省、江苏省、四川省、云南省、新疆省等多个地区。项目涵盖能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等多个公共服务和基础设施领域。

惠诚PPP法律事务中心无论是市场占有率，还是品牌影响力均居全国律所前列。惠诚律师团队已经为2200多亿的PPP示范项目提供了法律服务，占全国PPP示范项目的十分之一。其中，为全国最大的PPP项目——总投资898亿元的河北省太行山等高速公路项目（包一和包二）提供了全程法律服务。惠诚PPP法律事务中心律师团队擅长处理PPP项目纠纷，已经处理了五十多起PPP项目纠纷，均得到了有效解决。

惠诚PPP法律事务中心律师团队竭诚为政府、社会资本、金融机构提供PPP全流程法律服务。联系方式：王世攀律师15701656898。