2025年11月14日，由中央财经大学财政税务学院主办，北京市惠诚律师事务所承办的“第三届中国PPP法律论坛”在北京东方茂酒店成功举办。本次论坛特邀清华大学投融资政策研究中心首席专家王守清、中国工程咨询协会投融资专业委员会副主任宋映忠、北京惠诚律师事务所执行主任薛起堂作为本次论坛的主讲嘉宾。
主题演讲环节后，论坛先后开展两场圆桌会议。第二场圆桌会议围绕“PPP存量项目法律问题研讨”展开，主持人孙丕伟与五位嘉宾黄华珍、谭敬慧、王政、吴昊、李成林就争议解决路径、程序风险、多元机制等核心问题进行了深入交流。纪要如下：
圆桌会议（二）提要
【主题】：PPP存量项目法律问题研讨
【主持人】：孙丕伟（北京采安律师事务所高级合伙人）
【参会嘉宾（按发言顺序）】：
黄华珍（北京市大成律师事务所高级合伙人）
谭敬慧（北京市君都律师事务所主任）
王政（北京惠诚律师（苏州）事务所主任）
吴昊（棕榈股份总部风控法务总经理）
李成林（中国国际贸易仲裁委员会资深仲裁员）
一、主持人开场
孙丕伟：
各位同仁，本次圆桌会议聚焦PPP存量项目法律问题研讨。当前PPP存量项目纠纷频发，涉及行政协议属性认定、仲裁与诉讼程序冲突、多元解决机制适配等难点。值得注意的是，随着《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》等司法解释的出台，实务中对PPP项目合同的法律定性已逐步明确，但具体争议解决路径仍存在诸多实操障碍。下面请各位嘉宾依次发言，分享实践经验与专业观点。
二、嘉宾发言环节
（一）黄华珍：仲裁法律地位、行政诉讼程序缺陷与多元机制适配
感谢主持人。
我觉得现行PPP纠纷解决机制存在三个问题：
第一，仲裁的法律地位不明确。最高人民行政协议司法解释出台后，司法实践普遍将PPP项目合同认定为行政协议，民事诉讼路径存在很大风险——我们研究了大量判例发现以民事诉讼起诉的PPP纠纷大多被法院以“PPP项目合同纠纷属于行政协议争议”为由驳回。仲裁机构虽受理此类案件并作出裁决（目前暂无公开撤裁案例），但需提示以下风险：若约定地方仲裁机构，不排除受地方政府影响的可能性；且不排除对方提起撤裁之诉的可能性。若对方撤裁可能性低，约定贸仲、北仲等较为中立的仲裁机构，目前可以考虑以仲裁方式解决。但理论上仍然存在撤裁的风险，为了避免撤裁，有的案件会先行提起一个确认仲裁协议效力之诉，但从制度经济的角度看，这增加了交易成本，未来建议相关机构明确PPP项目合同纠纷可否通过仲裁解决的问题。
第二，行政协议诉讼存在一定的程序瑕疵。尽管司法解释参照民事诉讼程序优化了管辖、举证责任等程序，而且行政诉讼某些程序确实比民事诉讼更优，比如行政诉讼法官不仅要审查政府方有没有履行合同，还要审查政府方是否有职权作出相应行为，是否滥用职权，程序是否正当，这一点是投资人可以利用的，比如我们有几个诉讼中都利用行政行为的程序瑕疵达到了胜诉结果。
但实践中仍存在突出问题：
其一，行政诉讼级别管辖与标的额无关，与被诉的地方政府层级有关，但因为PPP项目合同多和委办局而非一级政府签订，有的法院会认为一级政府无被诉主体资格，百亿级项目若被告非县级以上政府，可能由基层法院审理，易引发地方保护；
其二，疑难问题处理规则不明确，如建筑工程合同未约定审计或拖延审计或审计结果严重不公时，民事诉讼中可申请法院鉴定，但行政诉讼中，我们研究判例后发现，多数法院不敢直接委托鉴定，而是更倾向于作出要求行政机关限期审计的裁决，这不是投资人愿意看到的。
我们建议未来就PPP争议总结实践经验，出台相关裁判指引，甚至上升到司法解释，比如级别管辖的问题，可以将委办局与政府的关系视为行政委托关系，而使得投资人可以将一级政府作为被告，因为事实上其法律关系的实质不是行政授权关系，以政府为诉讼主体也有利于纠纷的彻底解决。
第三，纠纷解决机制适配性不足。仲裁地位不明、行政诉讼程序缺陷，均难适应复杂大额商事争议。84号文提出的谈判机制提供了新思路，我们正推动“促进谈判机制”，其优势在于：突破诉讼、仲裁主体限制，统筹纳入政府、社会资本方、融资方、工程总包方等所有相关方；引入PPP领域专家解决国有机构决策能力不足问题；促谈结果与裁判机制衔接，提升效率。例如，美国底特律政府破产中采用促谈模式，大部分争议通过谈判解决，剩余遗留的小部分问题通过仲裁裁决处理。
主持人
孙丕伟：
黄律师从仲裁效力模糊、行政诉讼程序短板及创新促谈机制三个维度，精准点出了PPP存量项目争议解决的核心痛点，尤其“促进谈判机制”的探索为行业提供了新思路。
接下来，有请北京市君都律师事务所主任谭敬慧律师，结合实务经验分享级别管辖争议与专家证人的实践作用。
（二）谭敬慧：级别管辖经验、专家证人作用与存量项目解决原则
感谢主持人。
当前PPP存量项目的问题与纠纷比较多，相关处理面临多重挑战，结合实践分享和建议如下：
第一，关于行政诉讼案件管辖问题。其一，中部某省PPP项目因被告涉及政府出资人代表（某国有平台公司）和地方政府，法院以“不当主体”为由直接划归基层法院管辖。该问题涉及两个行政诉讼法律问题：第一，出资人代表的行为归于行政委托亦或行政授权；第二，当地中院是否应当将案件直接移送基层法院，还是应该作出不予立案或驳回起诉裁定问题。终其一点需要投资人考量的是，投资项目签约选择争议解决的一个不可回避的问题，全面适度评价当地政治经济法律等综合营商环境，并做出理性的争议解决方式，故而争议评审、仲裁等多元化争议解决应当高度重视。
其二，某核心区域仲裁案件中，社会资本方与政府就“项目回报机制是否构成政府兜底”产生争议。我们引入PPP专家库专家作为证人，专家通过对“项目投标时6%投资回报率的市场竞争性、回报机制与绩效考核挂钩条款”的专业解释，明确“市场收益与政府兜底的边界”，仲裁庭采纳专家意见后，认定该回报机制合法有效，为争议解决提供关键支持。
第二，几个建议。一是“验明正身”，首先核查项目是否属《行政协议司法解释》规定的“行政协议”——未入库、未履行政府采购程序的项目可能被认定为“名为PPP实为政府债务”，此类漏洞易成争议焦点。例如，某项目因未纳入财政部PPP项目库，政府在诉讼中主张合同性质为民事借贷，最终法院采纳该主张，社会资本方丧失行政协议项下的救济权利.
二是回归“协议”本质，无论是行政协议还是民事协议，均应当秉持“尊重合同约定”的基本价值观，避免因“行政优益权”突破条款。例如，某项目合同明确约定“政府付费与绩效考核结果挂钩”，但政府以“财政困难”为由单方降低付费比例，法院最终以“行政优益权行使缺乏法定事由”判决政府履约.
三是遵循客观公正原则，如投标时约定的6%投资回报率是市场竞争形成的合理收益，不宜简单认定为政府兜底。该回报率系社会资本方通过投标竞争确定，且与项目风险、运营成本直接关联，应视为市场主体意思自治的结果.
四是重视仲裁条款，大型专业仲裁机构（如北上广、南京仲裁委）更注重“合同约定与行业惯例”平衡，建议优先选择熟悉PPP规则的机构。例如，很多仲裁委在审理PPP和类似投融资项目纠纷时，在其名册中有相当的PPP专家仲裁员，使裁决更贴合行业实际。
主持人
孙丕伟：
谭律师通过典型案例与实务原则，为我们揭示了级别管辖争议的破解路径与专家证人的关键价值，“验明正身”“尊重协议”等原则为存量项目处理提供了可操作的方法论。
接下来，有请北京惠诚律师事务所苏州分所主任王政律师，从运营风险预防与应对角度分享政策冲突化解与前置评估经验。
（三）王政：政策冲突化解、前置评估与绩效契约化管理
我从运营风险预防与应对角度分享三点思考：
第一，政策与合同冲突风险。存量项目旧合同（尤其含兜底条款）与现行政策可能冲突，部分新上任政府领导以“新官不理旧账”消极应对。需通过全周期法律梳理（覆盖识别、准备、采购、建设、运营各阶段），明确“旧条款效力边界”“新政策适用范围”及“冲突解决路径”——如“固定回报条款”若为市场竞争形成且未违反当时政策，应认定有效，政府不能以“现行政策禁止”拒履行。例如，某2016年签订的PPP项目含“固定回报8%”条款，当时政策未禁止，2019年政策调整后政府主张条款无效。我们通过梳理项目全周期文件（项目可研、实施方案、招标文件、评标记录、合同签署背景），证明该条款系投标竞争结果且符合当时政策，最终法院认定条款有效，政府需继续履行。
第二，前置评估与调解机制。诉讼、仲裁前可引入“中立评估”，由第三方出具《项目中立评估报告》；建议采用“政策合规性+合同有效性+财务可持续性”三维评估模型，例如针对“政府延迟付费”，先评估“付费是否符合约定”“延迟是否属行政违约”“财务缺口能否通过绩效调整弥补”，为谈判或争议解决奠定基础。某污水处理项目中，政府延迟付费2年，我们通过三维评估发现：付费条件已满足（污水处理量达标）、延迟属行政违约、社会资本方财务缺口可通过调整下一年度绩效付费比例弥补，最终双方基于评估报告达成《分期付费协议》，避免诉讼。
第三，绩效评价的契约化管理。部分绩效指标（如运营期“资本金到位率”“是否入库”）与实际产出脱节，应动态调整，由双方围绕“核心产出”（如污水处理量、道路通行率）商定。例如某垃圾处理项目将“垃圾无害化处理率”设为核心指标，既符合“无废城市”政策要求，又通过“处理率≥95%则全额付费，每降低1%扣减5%服务费”的条款设计，保障社会资本收益与公共利益平衡。
补充建议：妥善保存全周期文件（招标文件、合同、会议纪要、付款凭证等原件与电子档），建立“证据分类管理库”，如将“政府履约承诺”单独归档，标注“时间、主体、关联条款”，支撑举证责任分配。某项目中，政府否认曾承诺“运营期补贴逐年递增”，但我们通过归档的2018年《项目协调会会议纪要》（有政府代表签字），成功证明该承诺存在，最终法院支持社会资本方主张。
主持人
孙丕伟：
王律师从运营风险的“防”与“应”出发，提出政策冲突化解的全周期梳理、前置评估的三维模型及绩效指标的动态管理，尤其“证据分类管理库”的建议为争议解决提供了实务支撑。
接下来，有请棕榈股份总部风控法务总经理吴昊先生，从社会资本方视角分享资金压力下的“以诉促谈”实践。
（四）吴昊：社会资本方资金压力与“以诉促谈”策略
从社会资本方视角，当前财政紧张、企业盈利承压背景下，中小社会资本需以“生存为第一要义”。对政府拖欠款项问题，仅靠发函、催收效果有限，“以诉促谈、以诉促执”更现实。以我司海口某PPP项目为例：项目运营期政府因部分子项价格存在争议拖延结算，导致结算款迟迟不予支付。我司多次发送《催款函》、《律师函》未获回应，项目公司现金流濒临断裂。项目公司提起行政诉讼后，上市公司按照规定发布了公告，有关媒体根据该公告通过短视频新闻将该案件迅速推上了热搜，当地管委会担心舆情进一步发酵，对当地营商环境造成负面影响，七日内就结算事宜达成了备忘录。
这一案例表明，诉讼的“公示效应”（案件信息被媒体报道后引发社会关注）可有效推动政府履约，对现金流压力大的企业而言，符合“争取生存空间”的核心诉求。
需特别说明的是，“以诉促谈”需结合企业实际情况：对大型央企，可通过高层协调推动谈判；对中小民企，诉讼的“短平快”威慑更有效。采用“以诉促谈”策略的案件中，通过采取舆情公示加诉讼保全的手段，确权及回款能有效缩短周期。
主持人
孙丕伟：
吴总以企业一线经验揭示了“以诉促谈”的现实价值，诉讼的“威慑力”与“公示性”为社会资本方在财政紧张背景下提供了破局路径。
最后，有请中国国际贸易仲裁委员会资深仲裁员李成林先生，从仲裁实践角度解析PPP衍生纠纷的核心作用领域。
（五）李成林：PPP衍生纠纷与仲裁核心作用领域
从仲裁实践观察两点：
第一，PPP纠纷的衍生性。纯粹的“政府与社会资本方”合同纠纷数量有限，但项目衍生的下游纠纷（融资、工程总包、设备采购等）数量庞大。以某仲裁委为例，2024年受理案件1.4万件中，与PPP相关的工程总包，分包、采购，融资纠纷占比达80%。融资，工程纠纷的争议焦点包括“融资方放款条件是否成就”“工程价款结算是否符合PPP合同”“工程质量责任是否影响绩效”。例如，某PPP项目中，社会资本方因未取得“项目核准文件”，融资方拒绝放款，双方就“项目合同是否生效，合同效力等”产生争议；某工程总包合同中，政府未按PPP合同约定提供施工用地导致工期延误，总包方要求社会资本方赔偿，争议核心在于“政府义务是否转化为社会资本方责任”。
第二，PPP仲裁纠纷的常见类型。仲裁主要处理三类纠纷：
一是前期融资纠纷，如“社会资本方未满足‘项目核准文件取得’条件，融资方拒绝放款”，仲裁庭依据“融资协议与PPP合同衔接条款”认定责任——若PPP合同约定“政府负责取得核准文件”，则社会资本方无责，融资方需放款；
二是工程建设纠纷，如“政府未按约定提供施工用地导致工期延误”，结合“工期顺延条款”与“政府行政义务”综合判断——若政府未履行行政义务（如未完成土地征收），则工期顺延且社会资本方不承担违约责任；
三是运营期纠纷，如“政府未按绩效评价支付服务费”，优先适用“合同约定的绩效付费公式”，避免以“行政优益权”变更或突破合同条款。例如，某污水处理项目中，政府以“财政困难”为由降低付费比例，但合同明确约定“付费金额=污水处理量×单价×绩效系数”，仲裁庭最终按合同约定裁决政府按合同约定支付。
三、主持人总结
孙丕伟：
感谢各位嘉宾的精彩发言！本次研讨聚焦PPP存量项目“诉讼管辖、仲裁效力、多元机制”三大痛点，既有“法律规范与实践冲突”的深度分析（如仲裁法律地位、行政诉讼程序缺陷），也有“企业应对政府拖欠”的一线经验（如“以诉促谈”策略），更提出了“促进谈判机制”“三维评估模型”等创新思路。
PPP存量项目的复杂性，需要法律界、企业界、政府方共同探索“合同约定与政策合规”“行政优益权与市场主体权益”的平衡路径。期待本次讨论能为与会者提供启发，共同推动PPP项目纠纷解决的实践进步。
惠诚全国PPP法律中心
惠诚律师所全国PPP法律事务中心：由惠诚北京总所牵头，携手全国27家分支机构的力量，集结了超160名专注于PPP法律实务的资深律师团队。团队核心为三名国家发改委和财政部PPP专家库的双智库专家，他们分别是PPP法律事务中心主任薛起堂，副主任傅晓博士和李成林律师。在国家发改委主管的中国采购与招标网的评选中，北京市惠诚律师事务所荣获“2015年度中国PPP项目十佳律师事务所”和“2015年度交通PPP项目首选律师事务所”，薛起堂律师以其卓越贡献，被授予“中国PPP项目金牌律师”的荣誉，彰显了惠诚团队在PPP法律服务领域的顶尖实力与非凡影响力。
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