2025年11月14日，由中央财经大学财政税务学院主办，北京市惠诚律师事务所承办的“第三届中国PPP法律论坛”在北京东方茂酒店成功举办。本次论坛特邀清华大学投融资政策研究中心首席专家王守清、中国工程咨询协会投融资专业委员会副主任宋映忠、北京惠诚律师事务所执行主任薛起堂作为本次论坛的主讲嘉宾。

主题演讲环节后，论坛先后开展两场圆桌会议。基于第一场圆桌会议中诸位嘉宾就“PPP规范发展与展望”主题的发言，作者将核心观点与见解整理成文，供各位读者参考、交流。

 

 

 

圆桌会议（一）提要

【主题】：PPP规范发展与展望

【主持人】：傅晓（北京市惠诚律师事务所重庆分所执行主任）

【参会嘉宾（按发言顺序）】：

朱玲（北京快轨公司教授级高级工程师）

苏利军（张家口市财政局PPP中心主任）

姜楠（北京明石博略管理咨询公司总经理）

戎建国（中国电建集团北方区域总部总经理）

郭瑞（北京明树数据科技有限公司咨询总监）

 

一、主持人开场

傅晓：

各位行业同仁、专家学者，下午好！

欢迎参加“PPP规范发展与展望”圆桌论坛。今天我们有幸邀请到多位行业实务与理论专家、地方政府负责人，将围绕PPP项目发展现状、规范路径与未来展望，从工程建设、项目管理、政府监管、政策法律、数据分析等多维度展开深入探讨。首先，让我们以热烈的掌声欢迎首位发言嘉宾——北京快轨公司首任总工程师朱玲女士！

 

二、嘉宾发言环节

 

（一）朱玲：从实践案例到政策解读的PPP规范发展思考

谢谢主持人，各位老朋友，大家好！

时光荏苒，“中国PPP法律论坛”来到第三届，《中国PPP蓝皮书》也从2018年出版，到至今的第7册。今天在座的各位，既是全国PPP领域理论与实践的中流砥柱，更是历经风雨、彼此支持的行业伙伴。主持人以“规范发展与展望”为主题，不仅是对PPP现状的及时回应，也是发现问题、献言献策的主动担当，更是引领PPP规范发展的践行与展望。

今天有两个巧合值得分享：

其一，我特意穿上了20年前的红色小西装。它让我想起中国城市轨道交通领域第一个PPP项目——首都机场线（早于北京地铁4号线）。2004年4月，我和设计院总工及其团队在这家酒店三天三夜未合眼，专家评审会后第一时间向市政府做了汇报，第一次取得了市政府关于同意社会化融资和线路方案的会议纪要，并在此举行了市领导参加的签约仪式，这件红色小西装在签约仪式上第一次亮相，今天穿上它，我认为又到了提振信心的时刻。

其二，北京快轨公司2001年7月6日成立时，在二楼有专用会议室，所有的重大会议、签约谈判均在此举行。这里是中国首个轨道交通PPP项目的起源地，是我们的“好运酒店”。

结合安院长《蓝皮书》的发布和本次议题，我重点谈两个案例：

案例1：超概问题及应对

以武汉某项目为例，实施机构负责人因项目快竣工时突现超概（按《政府投资条例》需担责）向我求助。经分析，我指导其明确两点：一是超概应与初步设计概算对比，而非PPP合同价；二是预备费（含基本预备费、价差预备费）涵盖设计变更费用，但政府原因引发的重大变更费用需单独申请，可向发改委申报补充初步设计批复。因项目建设期恰逢疫情，最终通过技术与专家支持得到圆满解决。此案例提示：实施机构与项目公司需提升财务、税务等全环节技术与管理能力，超概不可怕，薛主任提倡的“专家评议”是解决问题优选对策。

案例2：绩效评价及考核的严肃性

某市交通项目，建成运营后签订的绩效评价工作补充协议，评价指标严重缺项，分值设置极不合理，一系列问题甚至发生安全事故按合同和补充协议只扣0.5分～1分，有些现场实际发生的问题甚至找不到扣分项。在绩效评价工作方案评审会上，我对某些条款进行了坚决地反对，提出绩效考核进行预打分。在增加了一次预打分和现场考察之后，进行了第三次绩效考核专家会议。

大家想象一下那个场景，会场争论进入白热化，屋里楼道里站满了人，满桌子，甚至地上都是资料，到最后几乎是我一个人面对所有人。我认为这不仅是管理水平和责任心的问题，也是专业技术问题，更是关系到项目可持续性的问题。这个项目可以在网上查到更多信息。此刻我讲这个案例有一些小庆幸，庆幸当时的坚持。这个工作经历提醒我们，PPP全生命周期的各环节工作，都会对项目的规范发展产生深远的影响。

时间是最好的检验者。项目细节的把控、未来合规风险的预判，若拉长时间线，一些当时看似“不经意”的细节可能需要重新审视。PPP适用基础设施和公共服务领域，是百年工程。今年施行的《民营经济促进法》和（国办发〔2025〕38号）《关于进一步促进民间投资发展的若干措施》，为PPP规范发展完善了制度保障，提出了具体措施和指引了方向，相信有政策的支持和各位同行的努力，PPP前景可期，越来越好。

 

 

主持人

傅晓：

感谢朱总的精彩分享！红色西装不仅是历史的见证，更预示着PPP规范发展的新春天。朱总从实践案例到最新政策的解读，内容充实、直击痛点。接下来，有请张家口市财政局PPP中心主任苏利军处长，从政府实践角度分享经验。

 

 

（二）苏利军：政府视角下的PPP项目管理与规范发展

各位朋友，下午好！

原本我计划从政府角度做些自我批评，但看到各位专家老师的分析和观点后，我从正面的角度说一下PPP存量项目管理方面发生的变化和自己的体会。

首先，回应一下薛老师和朱老师关于超概问题的处理思路：

朱老师、薛老师均提及超概问题，以张家口市本级存量项目管理为例，截至目前，未发现一个项目超概，我们的处理方法是区分“总投资”“社会资本方有效投资”“可用性付费基数（建设成本）”三个概念，以此判断是否超概。超概因合同约定事项引发，严格按合同执行，分析是甲方风险控制或合同约定问题，还是乙方变更未获相关部门批准或甲方认定导致。如果未按照合同约定执行导致超概，那么按照谁的责任谁承担的原则，判定承担主体。例如，某项目中乙方未经甲方批准增加工艺（涉及500余万元），因合同明确“所有变更须经甲方同意方可计入总投资”，该部分投资未被认可。超概原因需具体项目具体分析，实际中若概算或超估算10%，获批难度极大（仅《政府投资条例》规定的少数情形允许），建议区分有效投资来确定是否超概算。这样，按照政府投资项目管理出现超概的问题，但按照PPP存量项目合同约定的风险分配机制来计算总投资，可能就不会存在超概算的问题。

第二，84文对PPP项目的定性。

按照个人理解，84号文件有一个定性，就是明确了PPP项目属于政府投资项目，这对PPP存量项目管理提供了依据。一是该文件明确PPP存量项目按照政府投资项目管理；二是该文件也明确了项目形成的资产定性为政府方资产；三是政府会计准则第10号文对资产的登记、记账作出了规定；四是项目实行的可研审批制。以上4点共同佐证的PPP存量项目按照政府投资项目管理，这一定性为项目管理提供了各类依据。

第三，关于利率调整。

关于84号文提出可主动与社会资本方协商降低利率、折现率或投资回报率事项，我是这样理解的，在2017-2021年期间上项目的时候，中长期贷款利率为4.9%，当前利率环境已变化，LPR降至3.5%，从宏观经济与成本角度、时间价值、投资回报率等方面来看，随着时间推进，资金成本降低，政府、社会资本方、银行三方协商降低利率和投资回报率合理且必要。

第四，关于现行政策依据。

PPP政策文件取消，有的人觉得项目管理没有依据了。据我们统计，按照政府投资项目管理，PPP存量项目现行的管理法律和规章制度共有15部，包括《政府投资条例》《政府采购法》《预算法》《财政投资评审管理规定》、发改委2018年16号令和1098号文件等。但以上文件应用于实际难度相对较大，需要将各项规章制度融会贯通，鉴于此，张家口市财政局印发了《PPP存量项目管理操作规程》，可以有效地节约财政资金，促进项目健康平稳运行。

第五，确立依法履约的核心地位。

无论是政府方、社会资本方、第三方机构还是银行，依法履约是项目健康合规的基础。我们曾因项目变更未审批、执行与约定不符导致出现问题，教训深刻。只要各方严格执行合同，即使与后续政策不完全一致，通常也不会引发争议或审计问责。

三点希望：

1.希望各界继续支持存量PPP项目。政府正努力解决历史问题，但问题复杂、个案多，需各方继续给予信任和支持。

2.希望国家、省级或地方尽快出台存量PPP项目管理办法与操作细则，明确管理依据，促进项目健康发展。

3.希望各方按照84号文件合规、科学处置存量项目，避免烂尾、半拉子工程及公共服务中断。

这么近、那么美，周末到河北！欢迎大家到张家口实地交流！

 

 

主持人

傅晓：

苏处长的发言务实中肯，体现了政府方直面问题、积极作为的态度。接下来，有请北京明石博略管理咨询公司总经理姜楠博士，从咨询机构视角，谈谈存量PPP项目的“体检”与长效机制构建。

 

 

（三）姜楠：从绩效“体检”到管理“诊断”的PPP长效机制思考

谢谢主持人。各位同仁，下午好！我是北京明石博略的姜楠。公司自2015年深度参与PPP浪潮，主持过青岛地铁8号线等近百个项目咨询与绩效评价。当前大量项目进入运营期，绩效考核常态化，也暴露了许多深层次问题。我将从“实操中的五大管理问题”与“高质量发展的长效机制”两方面展开。

一、实操中的五大管理“诊断”问题

1.主体责任部门的弱化和管理身份边缘化：原财政部门主导格局改变后，实施机构成为主要管理方，原本对财政部门的依赖度高，对ppp的理解和专业性的掌握弱，项目的直接管理人员更迭，不掌握项目的过程信息，业务监管能力薄弱；政府出资代表（地方平台公司）既当“运动员”（股东）又当“裁判员”（监督），角色冲突；财政部门由于政策取消，政府对ppp理解的异化，不重视；部分地区撤销了PPP的专职管理部门，ppp的管理职责零散在债务、经建等部门个别岗位，专业性弱，管理预算少。实操中缺乏强有力的统筹协调部门，问题上报后悬而不决，项目运行不畅。

2.政府付费的不及时、不足额带来系统性问题：接触的项目中，政府付费及时、足额的极少。费用不能按时足额支付，导致绩效评价很难严格执行，无法实现真正按效付费，间接弱化政府的监管效力；社会资本方以资金不足为由削减维护支出，直接影响公共服务的产出质量和供给稳定性逐步累积负面舆情，影响政府公信力。

3.运营收入不及预期：原因包括：①实施方案编制时为满足政策要求（如10号文）硬性设计收费项目（如县城停车场），在实际操作中无法实现；②部分项目虽然有收入的政策依据，但是作为项目收取的社会资本方没有能力收取，政府部门协调也不给力，典型的就是综合管廊项目，政策支持（如综合管廊收费）但实际中社会资本很难向强势入廊单位（电力、燃气公司）收费；③原方案设计时可以实现的收费，但是由于政府部门跨部门的政策不统一性，导致收费无法实现，如产业园的租金，政府为招商引资而减免；学校的停车与商业部分的运营，政策不允许第三方运营；跨线桥的广告牌，桥下停车，城管部门的政策不允许等。

4.成本超支与调整困难：部分项目建设成本的超概，没有解决此类问题的流程与规范，都悬而未决；招标运营成本与实际运营成本的确认问题，招标时运营成本都是投标标的，但实际的运营成本是否据实结算，合同里没有约定清楚，双方的争议较大，急需中期评价的工作规范，开展相关工作确定。

5.退出机制不畅：资产证券化（ABS）等退出方式成功案例少，核心障碍是政府不支持或顾虑支付责任转移后的履约风险；提前终止由于政府没有资金直接回购，同时政府回购涉及的违规追责问题。平台公司回购不符合ppp的相关规定，还有金融机构不支持等，都造成提前终止很难推进完成。

二、高质量发展的长效机制构建建议

结合84号文，对存量与新机制项目发展有以下建议：

1.切实压实主体责任：84号文强调压实部门责任，从公共物品理论角度，ppp的管理职责在财政部门没有问题，要强化财政部门对存量项目的管理责任和专业能力。

2.系统梳理盘整：建议各地财政部门系统盘查区域内存量项目，建立问题清单，分类施策并制定解决时间表。

3.着力解决付费问题：及时足额付费是存量管理的牛鼻子，建议调动财力优先解一批，恢复市场信心；探讨利用专项债化解一批符合条件的PPP支出责任；协商降低利率等压减一批，减轻未来支付压力。

4.强化绩效评估与中期评估：在能够足额及时付费的基础上坚持严格考核，真正通过绩效评价强化公共物品的供给质量，按效付费

制定中期评估标准流程；普遍开展PPP项目中期评估，及时修正运行偏差。

尽管存在问题，但PPP在提升公共服务效率、引入专业管理、弥补政府投资不足等方面作用显著，应更关注社会效益，而非仅财务与债务视角。

问题虽多，但哪个模式无问题？关键在共同努力、规范发展。谢谢！

 

 

主持人

傅晓：

姜博士的分享信息量巨大，直击存量项目痛点，为长效机制构建提供了重要思路。接下来，有请戎建国先生发言。

 

 

（四）戎建国：中央建筑企业参与PPP项目现状及困境

一、 开场致辞

有机会参与本次论坛很高兴。简要介绍一下中国电建基本情况，中国电建是全球绿色低碳行业的引领者，投建营一体化的实践者，践行“一带一路”倡议的龙头企业，2025年世界500强企业排名100位，在（ENR）美国《工程新闻记录》连续多年排名第一。此次发言仅代表个人观点，不代表公司。刚才听了王守清教授的发言，此前多次聆听王老师的授课，再次见面非常高兴。感谢薛起堂律师及其所在的惠诚律师事务所在同我们公司长期合作中给予的大力支持。

二、 关于个人对PPP的看法

我本人自2014年起深度参与PPP业务，10年时间，涉及公路、轨道、地下综合管廊、市政供水等多个领域，积累了较为丰富的项目经验，既有过成功案例，也有失败教训。对PPP提出了两方面看法：

（1）对PPP历史视角与客观评价：

过去“大干快上”时期的一些PPP项目，累积规模巨大（入库项目17-18万亿元），高潮期间，一切皆可PPP，一混而上。后来PPP跌落低谷，各种负面言论。从客观角度分析，PPP至少具有五个方面的积极意义：

①推动社会经济发展，贡献巨大。

②在改善民生方面，功不可没。

③提高项目效率，效果显著。

④在合作模式、融资模式、管理模式上实现了创新。

⑤促进了与国际规则、理念思维、管理及人才的接轨。

（2）PPP推行过程中也产生了负面的问题：

①部分项目过度依赖政府付费，遗留隐患。

②一定程度上推高了政府债务。

③项目实施中，无论甲方（政府方）还是社会资本方，普遍存在“重建设、轻运营”的倾向，导致运营阶段面临困难，其利弊见仁见智。

三、 关于央企/国企参与PPP项目的看法（特别是2023年新机制后）

我用三句话概括了当前央国企参与PPP项目的情况：

①热情问题：自2023年新机制实施以来，央国企对参与PPP项目的热情不高。

②欠款问题：存在大量欠款（包括表外欠款），给建筑类央国企造成沉重负担，具体表现为推高资产负债率、增加“两金”（应收账款和存货）压力、影响相关考核指标。近年来央国企合规与风险管控趋严，进一步影响了参与PPP项目的积极性。

③ 项目推进难度：新机制下，项目财务指标往往难以达到企业内部投资评审要求。尽管近期有相关政策（如提及84号文）允许就收益指标进行重新谈判协商，但实际操作中，由于投资决策目标在立项时已设定，改变决策程序链条长、难度大，导致项目推进困难。

央国企本是PPP领域的主力军，若其参与热情持续不高，将对PPP模式的持续发展和未来支撑产生影响。

四、 个人思考与建议

基于以上观察，我提出三点个人思考与建议：

①关于政府付费“一刀切”： 自2023年新机制以来对政府付费类项目采取的“一刀切”做法值得商榷。对于项目确实有需求，且地方政府具备支付能力的项目，应进行科学引导和区分，而非简单禁止。

②关于强制规定民企参与：要求某些项目必须引入民营企业参与的规定，需结合实际。应客观评估项目的投资收益和风险可控性，按照能力可以、收益可期、风险可控的原则阿里参与。民企自身发展规划与诉求与项目情况不一致，参与效果可能不佳。

③关于加强特许经营项目信息库制度建设：建议借鉴以往成功经验（财政部PPP入库机制），建立统一的特许经营项目信息管理系统，信息完整度有待提升。

 

 

主持人

傅晓：

感谢戎总的精彩发言，戎总代表央企结合自己参与的很多PPP项目谈了央企参与PPP项目的感受和建议，对大家有很大帮助。接下来，有请北京明树数据的郭瑞总发言。

 

 

（五）郭瑞：数据视角下的PPP市场规范发展趋势

谢谢主持人，各位嘉宾，下午好！

我是北京明树数据的郭瑞，代表肖光睿董事长与大家交流。明树数据拥有国内最大的PPP数据库，我将从“存量市场特征”与“新机制市场趋势”两方面分享。

一、存量PPP市场情况及特征

截至2023年4月底，广义PPP在库项目（储备、准备、采购、执行阶段）共14,068个，总投资约21万亿元；其中执行阶段项目8,468个，总投资约13.8万亿元，存量规模庞大。

三大特征：

1.回报机制依赖政府信用：政府付费与可行性缺口补助类项目共12,449个，总投资约18.3万亿元（占比87%），反映存量项目对政府财政支付承诺的高度依赖。

2.社会资本方以国企为主：已落地项目中，央企与地方国企中标占比约82%，民企仅16%。

这些特征表明，存量PPP在拉动投资、改善民生的同时，也给地方政府带来较大支出压力，积累了风险。妥善解决存量争议是当前重要课题。

二、特许经营新机制市场情况及趋势

自2023年2号文件（《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》）发布至2025年10月31日，国家发改委主导的新机制项目库有317个项目，总投资约1.65万亿元；其中执行阶段项目273个，总投资约1.54万亿元。

新机制项目特点：

1.聚焦使用者付费：全部为使用者付费项目，减少对政府付费的依赖。

2.民企参与度提升：273个已落地项目中，民企参与项目约109个（数量占比40%），投资额约5,000亿元（占比32.6%），较存量市场显著提升。

三、总结与展望

新政策推动政府与社会资本更审慎合作，市场逐步回归“聚焦公共服务供给效率与质量”的初心，发展趋于规范。无论是存量还是新机制项目，其推进与争议解决均需专业法律服务支持，更需政府、社会资本、金融机构、咨询机构等多方协同。作为数据服务者，我们将继续以数据支撑决策，为行业规范发展尽力。谢谢！

 

三、主持人总结

傅晓：

感谢郭总的数据分享，用客观数据清晰勾勒了市场脉络！今天，我们有全心全意为人民服务的政府方代表、兢兢业业的咨询机构、具有格局的社会资本方、数据护航的分析师，还有经验丰富的专家学者。各位的真知灼见，从实践案例到政策解读，从问题诊断到趋势展望，共同为PPP规范发展贡献了智慧。

PPP是政策敏感、法律复合性强的重大合作模式，涉及合同法、政府采购、财政管理等多领域法律。今天的讨论不仅是经验交流，更是对行业痛点的直面与未来的展望。让我们以热烈的掌声，再次感谢各位嘉宾的精彩发言！

 

 

惠诚全国PPP法律中心

 

惠诚律师所全国PPP法律事务中心：由惠诚北京总所牵头，携手全国27家分支机构的力量，集结了超160名专注于PPP法律实务的资深律师团队。团队核心为三名国家发改委和财政部PPP专家库的双智库专家，他们分别是PPP法律事务中心主任薛起堂，副主任傅晓博士和李成林律师。在国家发改委主管的中国采购与招标网的评选中，北京市惠诚律师事务所荣获“2015年度中国PPP项目十佳律师事务所”和“2015年度交通PPP项目首选律师事务所”，薛起堂律师以其卓越贡献，被授予“中国PPP项目金牌律师”的荣誉，彰显了惠诚团队在PPP法律服务领域的顶尖实力与非凡影响力。

惠诚PPP律师团队，凭借其在PPP项目、政府采购及招投标法律领域的丰富实战经验和精湛操作技能，成为连接政府与社会资本合作的桥梁，为各级政府部门及社会资本方提供全方位、合规化的PPP项目法律支持服务，确保项目运行的每一步都牢固建立在法律的基石之上，有效规避法律风险。迄今为止，该团队已成功为遍布全国的超过300个PPP项目保驾护航，涉及资金总额逾3000亿元，占据国家PPP示范项目总量的十分之一，其专业能力和服务质量深受客户信赖与好评。

在应对PPP项目合同争议方面，惠诚团队更是展现了其独到的解决能力，成功介入调解并妥善处理了超过100个项目纠纷，其中绝大多数通过高效的谈判协商得以和平解决。此外，团队在诉讼与仲裁领域同样表现出色，代表客户参与了40多起PPP项目相关的法律诉讼与仲裁案件，积累了大量涵盖民事诉讼、商事仲裁乃至行政诉讼的实战经验，充分体现了惠诚律师在处理PPP领域复杂法律争议方面的深厚功底与卓越成就。惠诚PPP律师团队将竭诚为各地政府、企业提供专业高效的PPP项目法律服务。

联系人：

惠诚PPP法律事务中心主任：薛起堂 13301281188（微信同号）

惠诚PPP法律事务中心秘书长：刘佳奇010-66080518、13120258125（微信同号）