2025年11月14日，由中央财经大学财政税务学院主办，北京市惠诚律师事务所承办的“第三届中国PPP法律论坛”在北京东方茂酒店成功举办。本次论坛特邀清华大学投融资政策研究中心首席专家王守清、中国工程咨询协会投融资专业委员会副主任宋映忠、北京惠诚律师事务所执行主任薛起堂作为本次论坛的主讲嘉宾。
在主题演讲环节，清华大学投融资政策研究中心首席专家王守清教授以《杂谈84号文和存量PPP困境纾困》为主题进行了发言，以下为王守清教授的发言内容。
各位PPP同仁：
下午好！
感谢论坛和薛律师的邀请，今天是今年我参加的第一个PPP公开论坛，本来是打算讲“PPP的国际惯例及对‘一带一路’PPP项目的提醒”，但临时被薛律师改为现在这个敏感题目，而且刚刚才知道有直播，我就悠着点，仅围绕84号文与存量PPP项目的纾困问题，结合个人近两年在基层的游教与观察谈几点思考，不算政策解读，而是从学者中立的角度，谈谈当前存量PPP项目纾困的一些思路。
“安全感”与“归属感”：长期关系的重要性
今天早上刷“那年今日”我的微博，发现十年前的今天，我发的一个微博，借婚姻的“安全感”和“归属感”谈PPP项目中政企长期合作关系的重要性，因为与今天的主题非常契合，故早上特意截屏加到PPT里跟各位分享一下：“安全感就是你确定你的另一半不会走，归属感就是你确定你不会走。”任何长期合作关系的核心，都在于“安全感”与“归属感”。存量PPP项目的纾困，也要考虑这一点，才能更容易解决问题，也更利于可持续。
去年8月1日我参加了黄律师承办的国内第一个有关存量PPP项目争议解决的内部论坛，发言时间很短，核心是下面这一页，但很高兴的是，我当初提到的宏观方面的所有建议，几乎全在84号文中得到了体现，虽然微观方面的建议没被官方接受（政策不可能考虑到这么具体），但也得到了实务界的一些应用。这就是学者了解国际惯例、立场中立、专业谏言的优势。
国办函〔2023〕91号“关于PPP存量项目分类处理的意见”发布后，存量PPP项目的争议，在现实中还是很难解决，因为政府没钱支付或补贴而要求投资者央企/国企打折和金融机构降息展期、向公众收费和/或涨价，但又担心背锅“国有资产流失”或影响社会和谐。84号文的出台，有利于项目各方协商解决争议。
84号文的六大要点
84号文虽由财政部起草，但以国办名义转发，提升了其政策级别与效力。我挑选出比较关键的句子，具体文字我就不念了，你们自己看屏幕。更重要的是，我想提醒各位换一个角度看84号文的6个核心要点：控规模、稳融资、严履约、强运营、管财政、防崩盘。
相对于91号文，84号文的主要优点是：
1）公开而非密文，否则项目各方看不到文件而没法操作；
2）开拓还款来源，如允许发现专项债用于支付对投资者的欠款，以解决政府财力不足问题；
3）鼓励和同意项目各方各退一步，否则没人敢承担国有流失责任，而我国PPP本质多是“公公合作”（各方都是国有的），也包括经过合规程序后，可以向公众收费和/或涨价，这与20250815中共中央/国务院《推动城市高质量发展的意见》“稳慎推进公用事业价格改革”的精神匹配。
如果说还有可细化或改进的地方，则是：
1）若地方政府真没钱，申请中央资金和发债未遂（那12个省）、向公众收费和/或涨价又不可行时应该怎么办；
2）还有被诟病“行政干预合同”的可能。
不多说了，毕竟化债包括解决存量PPP问题、促进经济发展是当务之急。
存量项目纾困的关键：降本增效，实现共赢
虽然有84号文，但存量PPP项目的纾困，还需要各方特别是投资者降本增效，因此，从投资者角度而言，“增效”方面包括再评估投资价值，再评估政府财政能力，提升运营效率，开拓和重塑收入来源等措施，“降本”方面则包括结合项目特点采用分散或集约运营方式，用目前更便宜的贷款置换之前更贵的贷款，采用停、缓、拆分项目控制投资规模。简而言之，就是增效益、调结构、控规模，以降本增效，优先谈判，以诉促谈，实现共赢，纾困项目，化解债务。
更具体一点，从投资者角度，应结合项目困境成因（依次）重点考虑下列因素，每个因素后面我罗列了一些需要结合项目具体情况（以“？”标记）而采取不同的应对方法：
·合规性：项目与流程/合同合规？合同对争议有约定？属于不可抗力？
·签约时间：202302（05）之前、202302(06)-20231108？
·投资者属性：央企（12345级？）、国企（本地/异地？本地与政府脱钩？）、民企（上市？） ？业务与财务？店大店小？
·回报机制：使用者付费、政府付费、政府补贴、资源补偿（RCP）？
·项目属性：公共属性强/较强/弱？独立项目或组合项目或XOD？已建和可用性比例？复工必要性与可能性？
·地方钱途/地位：现在和未来没钱、现在和未来没钱但有资源、现在没钱但未来有钱？地方及项目地位（国家战略/都市圈/人口/产业/资源）？
·市场重要性：不能放弃、可以放弃、鸡肋？
·其它：如整改难度…
可见，存量PPP项目的纾困，需要复合型团队成员密切合作，特别是投融资、法律、造价、工程、情商高人才…
结语：从“各自争利”到“共赢共生”
作为1996年起至2023年提前退休前一直专注于PPP教研的学者，我一直认为，PPP是政府（Public）和企业（国外是Private、国内是Public/Private）为公众（People）提供公共产品/服务（Public Goods/Services）的长期合作关系（Partnerships）之项目交付（Project Delivery）模式之一，应用PPP与否取决于传统模式与PPP模式哪种效率更高（主要体现在产品/服务的单价，所以“PPP新机制”要求的评标准则主要是特许经营方案、单价和特许期）。解决问题的关键不在技术细节，而在思维方式。因此，项目各方在为存量PPP项目纾困时，需跳出“各自争利”逻辑，转向“共赢共生”框架，包括政府需守信履约，企业需提高效率，金融机构需专业放贷，公众需理解与支持。唯有如此，才能实现“安全感”与“归属感”的良性循环，利于PPP可持续发展、促进经济发展、提高公众生活水平。
时间关系，我就说这些，个人观点，不一定正确，仅供参考。
谢谢大家！
惠诚全国PPP法律中心
惠诚律师所全国PPP法律事务中心：由惠诚北京总所牵头，携手全国27家分支机构的力量，集结了超160名专注于PPP法律实务的资深律师团队。团队核心为三名国家发改委和财政部PPP专家库的双智库专家，他们分别是PPP法律事务中心主任薛起堂，副主任傅晓博士和李成林律师。在国家发改委主管的中国采购与招标网的评选中，北京市惠诚律师事务所荣获“2015年度中国PPP项目十佳律师事务所”和“2015年度交通PPP项目首选律师事务所”，薛起堂律师以其卓越贡献，被授予“中国PPP项目金牌律师”的荣誉，彰显了惠诚团队在PPP法律服务领域的顶尖实力与非凡影响力。
惠诚PPP律师团队，凭借其在PPP项目、政府采购及招投标法律领域的丰富实战经验和精湛操作技能，成为连接政府与社会资本合作的桥梁，为各级政府部门及社会资本方提供全方位、合规化的PPP项目法律支持服务，确保项目运行的每一步都牢固建立在法律的基石之上，有效规避法律风险。迄今为止，该团队已成功为遍布全国的超过300个PPP项目保驾护航，涉及资金总额逾3000亿元，占据国家PPP示范项目总量的十分之一，其专业能力和服务质量深受客户信赖与好评。
在应对PPP项目合同争议方面，惠诚团队更是展现了其独到的解决能力，成功介入调解并妥善处理了超过100个项目纠纷，其中绝大多数通过高效的谈判协商得以和平解决。此外，团队在诉讼与仲裁领域同样表现出色，代表客户参与了40多起PPP项目相关的法律诉讼与仲裁案件，积累了大量涵盖民事诉讼、商事仲裁乃至行政诉讼的实战经验，充分体现了惠诚律师在处理PPP领域复杂法律争议方面的深厚功底与卓越成就。惠诚PPP律师团队将竭诚为各地政府、企业提供专业高效的PPP项目法律服务。
联系人：
惠诚PPP法律事务中心主任：薛起堂 13301281188
惠诚PPP法律事务中心秘书长：刘佳奇010-66080518、13120258125