中文
返回列表
惠诚张宁律师谈:弹劾特朗普总统相关法律简介
2019-10-18


       

    作者简介:张宁律师,北京市惠诚律师事务所执业律师,现在美国成美律所交流学习。2003年获得中国政法大学学士、2013年范德堡大学法学硕士、2019年获得埃默里大学法学博士学位,专门从事民商事诉讼、跨境交易和投资、跨境知识产权转让等,擅长国际谈判、国际贸易、大型跨国项目合同审核、国际仲裁以及外国仲裁裁决在中国的承认与执行、跨境知识产权合作与保护等。


 

1_副本.jpg

 

   2019年9月24日,美国众议院多数党领袖(即众议院发言人)南希·佩洛西(民主党人)宣布众议院对美国总统特朗普(共和党人)展开正式弹劾调查。本文简介美国宪法以及党派政治背景下,美国参众两院弹劾总统的相关法律制度,包括弹劾以及罢免总统的实质法律标准和程序。本文为普法公益文章,不构成任何政治评论或法律建议。

 


 

一、弹劾调查相关事实

 

    这次的弹劾调查并非因为民主党人指称的特朗普“通俄”引起, 而是因为民主党人声称,特朗普通过冻结扣留美国政府对乌克兰的军事援助,试图给乌克兰政府施压,旨在换取后者对特朗普的政敌——前副总统以及2020年民主党总统候选人乔·拜登和他的儿子亨特·拜登在乌可能的腐败或非法行为展开调查。

 

    2019年7月18日,特朗普通过白宫幕僚长米克·马尔瓦尼指示有关官员暂缓美国国会批准的对乌克兰政府提供的4亿美元军事援助。据报,特朗普的私人律师鲁迪·朱利安尼与乌克兰总统弗拉基米尔·泽连斯基的助理安德里·耶尔马克通电话,谈到乌政府对拜登父子的调查以及泽连斯基赴白宫与特朗普会面等事宜,双方计划安排美乌两位总统在会面之前进行电话交谈。

 

    泽连斯基的顾问塞伊·莱申科曾公开表示,特朗普与泽连斯基通电话的前提条件是讨论对拜登父子的调查。后来莱申科改称不知道两者之间是否存在条件关系。

 

    事后,美国派往乌克兰的特使科尔特·沃克尔向国会提交了相关的手机短信。其中,沃克尔在7月25日发给耶尔马克的短信中说:“收到白宫的消息——假如Z总统(指泽连斯基)让特朗普相信他(泽连斯基)会开展调查,把2016年的事情查到底,我们将确定(泽连斯基)来访华盛顿的日期。”

 

    据华盛顿邮报报道,同日晚些时候,特朗普与泽连斯基通电话,又一次向对方施压,“大约八次”提到要求泽连斯基与朱利安尼一起对亨特·拜登进行调查。按照后来公开的通话记录,泽连斯基向特朗普表达了对美国方面在“国防领域的大力支持”的感谢(暗指对乌的军事援助)。特朗普回答说“但是,我想让你帮我们一个忙”(“I would like you to do us a favor though”),暗指调查拜登父子。电话中特朗普还说:“我想让(美国)司法部长(即总检察长)给你打电话,我想让你追查到底。”

 

    此外,特朗普还指定朱利安尼为乌方与美政府的联系人,特朗普三次提到会让司法部长威廉·巴尔和朱利安尼给泽连斯基打电话,称“你(泽连斯基)跟司法部长一起无论做些什么(调查工作)都很有意义。”泽连斯基回答道,他将要任命的乌克兰总检察长“将调查有关情况。”听到这番话后,特朗普提出要在白宫会见泽连斯基。



 2.jpg


(特朗普与泽连斯基)


 

     此后,按照总统助理兼国家安全委员会法律顾问约翰·艾森伯格的指示,电话记录从国家安全委员会的普通计算机系统“TNet”转入了一个特别的最高机密服务器中。这个服务器专门用于储存最严密监控的秘密信息。

 

    9月22日,特朗普承认他在与泽连斯基的电话中谈到拜登的事情,称“我们不希望像副总统拜登和他的儿子这样的人进一步加剧乌克兰现有的腐败”,但坚持否认乌克兰调查拜登父子的是特朗普总统解冻对乌军事援助的交换条件(“no quid pro quo”)。

 


 

    那么这些事实是如何被国会知悉的呢?

 

    美国联邦行政各部门(包括整个情报系统)各有一位按照1978年的“总监察官法”任命的总监察官,负责侦查联邦政府机构的腐败,欺诈,浪费或管理失当。现任情报系统总监察官(Intelligence Community Inspector General)麦克-爱德金逊(Michael Atkinson) 由特朗普总统2017年11月提名,参议院2018年5月核准后上任。

 

    2019年8月爱德金逊收到了一位举报人的报告,陈述诸多以上重要事实。爱德金逊审阅了举报人的报告后, 作了初步核实。他认为举报内容按照1998年“情报系统举报人保护法”的标准提出了“有可信度的”的“急迫关切”。他随即向上司,即国家情报局代局长约瑟夫・马奎尔汇报此事。马奎尔声称:他向司法部征询意见后,认定国家情报局“没有法定义务向国会提交举报人报告”。


 

3.jpg

(爱德金逊)   

 

    “总监察官法”规定:情报部门总监察长与国家情报局局长发生重大工作分歧,无法达成一致时,总监察长有义务告知众议院情报委员会。9月17日,爱德金逊直接写信给情报委员会,抄送马奎尔,明确表达自己的不同于马奎尔的观点,并列举他认为情报局拒绝将举报报告呈交给国会的决定不妥的理由。  

 

     9月24日,参众两院罕见全票通过决议,要求总统领导的行政部门将举报报告呈交给参众两院。  同日,“通俄”丑闻期间一直呼吁民主党人在弹劾决策上克制的佩洛西宣布众议院启动总统弹劾调查。众议院下的六个委员会(司法、情报、监督与改革、外交、财务和筹款委员会)将分别开始(或继续)对特朗普的调查。佩洛西说:“本周,(特朗普)总统承认了他自己要求乌克兰总统采取对他(特朗普)在政治上有利的行动...特朗普背叛了他的就职誓言、背叛了国家安全、背叛了我们选举的公正性”。


    4.jpg   

(佩洛西)    

 

    9月25日,美国国务院用五页的解密备忘录将特朗普和泽连斯基7月25日的通话记录公之于众。同日,参众两院收到举报人报告。

 


 

二、弹劾与罢免的区别

 

    弹劾一词通常在广狭两种含义下使用。广义的弹劾是指根据美国宪法的规定由议会审查并罢免政府高级官员(包括总统),由前后相继的两个程序组成:众议院的弹劾和参议院的审判。

 

    狭义的弹劾特指广义弹劾的前一个程序,即众议院对政府官员在职期间所实施的不当行为进行指控。这里的指控不是但却非常类似于对刑事犯罪的指控(indictment),仅仅是对有关官员的控诉。即使受到众议院指控,该官员并不会立刻停职,要想真正将其罢免,必须由参议院宣判指控成立(convicted)。

 


 

三、弹劾理由

 

    美国宪法第二条第4款将可弹劾的行为限定于“叛国、贿赂及其它严重犯罪或不当行为”。叛国和贿赂相对容易理解,“其它严重犯罪或不当行为”(high crimes and misdemeanors)的范围可以比较广。由于宪法中没有明确的定义或描述,其具体所指法律理论和实务界多年来一直争论不休。

 

    “High crimes and misdemeanors”有时被翻译为“重罪和轻罪”,这不非常恰当。从构词法上分析,“misdemeanor”一词由前缀“mis”和词根“demeanor”构成。“mis”的意思是“错误的”或者“不适当的”,而“demeanor”的意思是“行为”。虽然“misdemeanor”一般对应“felony" (重罪) ,“misdemeanor”也可以理解是“不当行为”,毕竟从弹劾制度的意图来看,弹劾的主要目的并不在于惩罚犯罪行为(那是检察部门与法院的主要功能),而是通过去除政府部门中的害群之马,保持官僚队伍的“合宪性”。只要政府官员的行为不当,违反了他对国家承担的职责,即使不构成犯罪,也可能被弹劾,比如滥用职权或者违背公共信任。


 5.jpg


(参议院1868年审判杰克逊总统时公众旁听入场券)


 

四、弹劾程序

 

    众议院的弹劾程序从弹劾调查开始,这种调查一般由众议院的司法委员会发起。日前佩洛西宣布对特朗普的调查就是这个环节。在这个阶段,众议院会收集证据、传唤证人、审查所有和被指控行为有关的信息。调查结束后,众议院决定是否建议弹劾案(articles of impeachment),对被弹劾人正式提出指控。

 

    弹劾案的建议会提交给众议院司法委员会批准(司法委员会专门负责对联邦法院、行政机构以及其它联邦执法部门进行监督)。这个委员会现有41名委员,民主党人24位,共和党人17位。如果过半数委员同意提出指控,案件将由众议院全体投票表决。很明显,在现有的气候下,弹劾提议通过司法委员会应该不会面临太大困难。弹劾案在众议院投票时,只需要出席的众议员简单多数同意即可通过。投票如果通过,我们就可以说总统已经被“弹劾”。

 

    接下来,案件会转到参议院。参议院多数党领袖可以选择拒绝采取行动,或者将案件提交审判。参议院多数党领袖米奇-麦肯纳尔(共和党人)已经表态:他会召开审判, 但是会尽力使总统不被罢免。 如果弹劾的对象是总统,那么审判程序由最高法院的首席大法官罗波茨(共和党人)主持。

 

   这个程序大体类似于法庭审判:众议员们集体担任相当于控诉方的角色,被弹劾的官员作为辩方,可以聘请律师。双方都有权要求传唤证人,可以对对方证人进行交叉询问。听证结束后,参议院会像陪审团那样闭门评议辩论。法律上严格来说,这是一个政治审判 (political trial), 不是刑事法庭审判,参议员们也不是刑事法庭陪审团成员。 最后,参议院投票表决,如果三分之二以上参议员(即100参议员如果全部在场,其中至少67人)赞成,指控成立;否则,只能做出无不当行为的宣判。一旦指控成立,总统的职务将被解除。


 6.jpg


(罗波茨)

 


 

五、弹劾的举证标准

 

    证明标准是指提起诉讼的一方要想取得胜诉判决必须将他所主张的事实证明到何种程度。比如,民事案件一般使用“优势证据” 规则(preponderance of evidence),简单说来,原告一方必须证明自己所主张的事实实际上存在的概率大于50%;相对地,刑事案件的标准——“排除合理怀疑”(beyond reasonable doubt)则更加严格,控方必须证明被告人实施了犯罪行为,而且在合理的限度内没有任何其它(即被告人不是罪犯)的可能性。

 

    但是,无论“弹劾”还是“审判”程序,宪法并没有规定明确的证明标准。曾有被弹劾的官员主张,弹劾程序类似于刑事审判,被弹劾对象可能面临严重的法律后果,因此证明标准应当与刑事案件保持统一。相反,众议院反驳说,即使最终宣告指控成立,被弹劾人的财产、自由和生命并不会受到直接的影响,同时,为了更好地达到防止滥用职权、保护公众利益的立法目的,使用低一些的证明标准更适当。

 

    尽管有这些争论,在法无明文规定的情况下,认定控诉是否成立的标准实际上是完全由议员们自由把握的。因此,实际上参议员个人在投票时可以完全基于党派政治或个人政治,不受证明标准的约束。

  


 

六、遭遇“弹劾”的美国总统

 

    第十七任总统安德鲁-杰克逊(民主党人)是美国总统中被弹劾的第一人。他于1865年至1869年在任。1868年,他面临11项弹劾指控,其中最主要的是解除了“战争部长”(Secretary of War,该职位已被废除)爱德温·斯坦顿的职务。有意思的是,弹劾行为中还包括习惯性地大声做出“无节制、煽动性和造谣式的高谈阔论”(“certain intemperate, inflammatory, and scandalous harangues”),因此不适宜当总统。

 

    被众议院弹劾后,约翰逊的案件提交给参议院审判。时任最高法院首席大法官萨尔文·蔡司主持审判,大部分程序对公众公开。由于民众关注度高涨,参议院在历史上第一次给旁听人士发放入场券(每天大约1,000张)。整个公审期间,参议院议事大厅座无虚席。最后,54名参议员投票的结果是:35票赞成(全部为共和党),19票反对(9名民主党和10名共和党)。由于三分之二多数需要至少36票,约翰逊以一票之差被宣告指控不成立,侥幸逃过一劫。


 7.jpg


(参议院审判杰克逊)

 


 

    继约翰逊之后被卷入弹劾程序边缘的是第三十七任总统理查德·尼克松(共和党人)。1972年,尼克松以压倒性多数战胜乔治·麦克高文获得连任。他的政敌发起反攻,指控他在竞选过程中安插政府员工窃听民主党总部的电话,“行为失当”,此事后来演变成著名的“水门”丑闻。1974年,众议院启动对尼克松的弹劾调查,司法委员会批准了三项弹劾指控:妨碍司法公正、滥用权力和藐视国会。但是在事态进一步发展之前,尼克松辞职。他实际上并没有被弹劾。


 

 8_副本.jpg


(尼克松辞呈) 

 


   

    第二位被弹劾的是第四十二任总统比尔-克林顿(民主党人)。1998年,克林顿在第二任期时被民事起诉性骚扰。此后他没有如实作证自己与莱温斯基的不当关系,因此面临两项弹劾指控:妨碍司法公正和作伪证。1999年2月,时任最高法院首席大法官威廉姆·恩奎斯特(共和党人)主持了审判程序。当时参议院共有100个席位,三分之二多数意味着至少67票赞成才能宣告指控成立。投票的结果是:(1)妨碍司法公正:50票赞成(均为共和党),50票反对(45位民主党,5位共和党);(2)作伪证:55票赞成(45位共和党,10位民主党),45票反对(均为民主党)。结果指控被宣告不成立,克林顿得以完成任期。

 

 9.jpg


(参议院审判克林顿)


 

七、弹劾特朗普总统以及罢免其职务的可能

 

    现任总统特朗普的弹劾案还在众议院的调查阶段,此事会如何影响到特朗普的政治命运?还要看调查的进展情况以及相关事实的披露程度,至少有几种可能性:

 

    一、调查发现足够的证据后提交给众议院司法委员会,由该委员会决定是否批准弹劾案并提交众议院表决。按前文分析,众议院司法委员会批准的可能性比较高。

 

    二、众议院最终决定不对他提起控诉,事件就此终结。目前,众议院共435位议员(2席空缺),民主党235席,共和党197席,独立代表1席。以目前的政治气候看,众议院正式启动弹劾的可能性比较高。

 

    三、案件通过众议院,交由参议院最终定夺。目前,参议院共99位议员(1席空缺),民主党47席,共和党50席,独立代表2席。以目前的证据以及政治气候看,除非事态有重大变化,要获得参议院三分之二多数赞成票宣判指控成立,罢免特朗普总统职位的可能性不大。