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在PPP 法律服务中大展拳脚
2020-04-26

薛起堂,北京市惠诚律师事务所副主任,北京律协招投标与拍卖专业委员会主任,主要业务领域为PPP、招投标、政府采购法律服务。初识薛起堂律师,是在今年4月北京律协PPP 课题组成立会上,薛起堂作为课题组组长,介绍了课题组成立的情况。自2014 年以来,作为一种能够有效引导社会资本参与基础设施及公共服务领域的项目运作方式,PPP 融资模式不但得到国务院、发改委、财政部的空前关注,也迅速受到各级地方政府及社会各界的高度瞩目,PPP 模式在中国迎来了新一轮的发展浪潮。在北京一个有着蔚蓝天空的冬日,记者有幸采访了薛起堂律师,了解了他和他的团队在PPP 法律服务中付出的努力,与他共同探讨了律师参与PPP 项目法律服务的机遇和挑战以及律师在这股投融资新浪潮中能有何作为和贡献的话题。

整个采访过程氛围轻松,薛起堂生动的讲述和风趣的比喻把一个个问题剖析得明白透彻。一问一答间,透彻分析中,可以看出薛起堂有着专业律师一贯的思维迅捷和条理清晰,也有着一个执业十几年资深律师丰富的工作阅历和对世间万物的独到见地。如同往常,我们从职业生涯开始聊起。


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记者:介绍一下您的从业经历及专业特长。

薛起堂:我1998 年法学专业毕业,1999 年通过律考。2000 年初来到北京恒德律师事务所实习,由实习律师到律师,到合伙人,到执行主任、党支部书记。2012年到惠诚所,负责招投标和PPP 法律业务。

2004 年我开始进入招投标领域,真正让我在该领域大展拳脚的是2008 年的奥运会,在举办这场举世瞩目的体育盛会上,我参与其中贡献了自己的一份力量。前期参与奥运场址的拆迁工作,后期为奥运森林公园建设项目律师团的首席律师,带领团队为奥运森林公园100 多亿元项目的建设提供全程法律服务。奥运公园建设项目工程复杂,招标文件及工程合同也都非常繁琐,工作量很大,团队成员经常加班加点,没有节假日,并且随叫随到。我们为奥运公园项目起草和修改了所有的招标文件、所有的合同,处理了所有的债权债务、资产置换,参与了重大项目的谈判,起草完善了公司规章制度,保证了奥运公园建设活动的合法性,因此被授予“奥运行业专业贡献奖”。后来,我又为民航总局飞行校验中心首都机场基地迁建项目、交通部规划研究院办公楼项目、北京华侨城欢乐谷项目等几十个大型建设项目提供了招投标专项法律服务。正因为在招投标领域的专业性和贡献,2012 年7月,我当选为北京律协招投标与拍卖法律专业委员会主任。2014 年国家力推PPP 模式,作为长期从事招投标、政府采购领域的专业律师,我凭借过往深厚的实践积累,从以前的BOT 自然过度到PPP 法律业务并且较为得心应手。

 

记者:请您简单介绍一下这两年来国家PPP 项目的推进情况。

薛起堂:要了解PPP,首先要了解国家推行PPP的背景。一方面,这两年实体经济发展困难,企业利润率低,银行利息负担沉重,企业需要更多元的资金供给。国家对做PPP 项目的企业也有一些优惠政策,比如政府补贴、税收优惠等;另一方面,国务院出台了43 号文件,中央政府严格限制了地方政府发债,政策性、商业性贷款发放条件日益苛刻,地方政府对资金需求的路径也需要更加多元。这就是国家推广PPP 的目的,地方政府没钱,但又必须搞基础设施和公共服务,国家又不让地方政府欠新债,只能通过政府和社会资本合作的模式,所以国家才大力推广PPP。这个模式是对政府传统投资模式的创新和补充,但PPP 模式并非“横空出世”,之前在基础设施领域推行的BOT、BT 等模式都为公私合作提供了丰富的实践基础。政府与社会资本合作,无论对于促进地方经济发展,还是混合所有制的推进,都有着巨大的市场空间,且因为民间资本的参与,对政策科学、高效利用资源,也是有效监督。现在地方政府投资的项目,百分之七八十都是通过PPP 模式,另外越是经济发达的地方PPP 项目越少,中西部地区比较多,因为中西部地区有大量的基础设施要做,但政府没有资金,就要运用PPP 模式。因为政府力推,企业积极参与,PPP 模式自此在中国迎来了一个前所未有的发展机遇,无论是从发展的数量还是体量上看,都是非常惊人的。而这也给律师业务带来了巨大的市场空间,提出了更加复杂的业务要求。

 

记者:律师在PPP 项目中可以提供哪些方面的法律服务?您认为律师参与PPP 项目服务具有哪些重要意义?

薛起堂:律师在PPP 项目中提供的法律服务涉及两方主体,一是政府或政府授权的实施机构,二是社会资本方。我们可以把律师参与PPP 业务概括为三个层面的法律服务:一是专业技能层面的专业服务,就是能把法律专业活儿干好,包括法律尽职调查的专业、设计方案的专业、协商谈判的专业、起草法律文本的专业等。二是发展思路层面的专业服务:就是能够参与到客户的设计与决策过程当中,而不仅仅只是一个把客户意志转化为法律文本的纯技术性服务。三是社会资源层面的专业服务:就是能够从政府资源、市场资源、资本资源以及其他方式的社会公共资源层面,弥补客户资源的不足与盲区。

现在全国各地的PPP 项目非常多,但是签约率不高,且有些项目在运作中经常出现游走于法律的“灰色地带”,核心的原因是国家没有统一的标准和法律,发改委和财政部出台的文件也不统一。PPP 项目周期长,谈判条件复杂,又涉及很多份合同,法律风险大,导致各地政府和社会资本对PPP 项目不知如何操作。实践中,PPP 项目没有专业的律师参与,很多咨询公司在做PPP 的结构设计,往往不符合法律规定,在对项目进行审计时就会出问题。所以我给政府和企业讲课时经常强调,做PPP 项目过程中,首先要合法。只有确保项目始终处于依法合规的框架之下,才能最大限度保障项目各方主体目标的实现,取得项目建设和运营的成功。PPP 项目属于政府采购项目,所以PPP 项目的规章上位法是政府采购法和招投标法。虽然目前没有一部专门的PPP 法律,但从项目启动到运行过程中都有相应的法律。前期立项规划有规划法,政府选择社会资本有政府采购法、招投标法,成立项目公司有公司法,双方签订合同有合同法,涉及到建筑项目的有建筑法等。当然,这些法律结合PPP 项目的特点也会呈现出一些特殊性。因为PPP 项目涉及到众多的法律问题,再加上PPP 项目涉及金额大,大部分是涉及到国计民生的项目。因此,PPP 项目有律师介入是非常必要的,专业的律师参与到PPP 项目的全过程才能保证其合法性。律师作为法律专业人士,不仅熟悉法律政策,又具有协商谈判的经验,在PPP 模式中,律师“大有可为”的地方很多,律师的专业化参与对于PPP 模式的健康、规范运行至关重要。

 

记者:参与PPP 项目的律师需要具备什么法律素养和技能?

薛起堂:随着PPP 项目的迅速铺开,律师在PPP项目法律服务中的空间越来越大。但鉴于PPP 项目的专业性和复杂程度,此类项目对参与服务律师的知识和技能均是严峻考验。律师提供的法律服务是让PPP 项目得到更好实施的保障,PPP 项目的综合性、复杂性要求律师必须具备扎实的法律基本功、超高的专业技能水平、强大的协调及谈判能力、良好的工作作风及高度的工作责任心。因此,参与PPP 项目的律师需进一步拓展自己全球性、全局性的视野,不断提升专业性、国际性的技能,大幅增强团队精神与合作协调能力,从而更好地保障PPP 项目的运作、实施及完成。我在做PPP项目的时候,注意两个核心点,一个是要合法,另一个是要合理。项目合法,政府、企业没有风险;项目合理,政府、企业利益平衡,老百姓受益。

 

记者:PPP 项目中主要风险有哪些?律师如何协助政府方或投资方有效防范风险?

薛起堂:任何项目都是风险与机遇同在,随着PPP项目的迅速铺开,律师在PPP 项目法律服务中的空间越来越大,原因也在于PPP 项目实施过程中包含的风险多种多样、纷繁复杂。PPP 项目投资规模大,周期长,在此过程中的政府决策风险、信用风险、法律风险、商业风险等如何通过专业的方法去防范、控制、分配与化解,是一个系统工程。

对于法律专业服务,无论是政府还是企业,律师首先要传递给他们法律意识,让他们清楚其中有什么法律风险;接着完善整个PPP 运行中涉及到的制度,例如招标采购制度等;再就是在项目的每个过程当中把好关,出具法律意见。有法律意识,制度合法,程序合法,过程把关,才会有效防范法律风险的发生率。

 

记者:在大力推广PPP 的新形势下,惠诚所做了哪些准备和跟进?在PPP 项目服务中,惠诚所具有哪些优势和典型经验?

薛起堂:惠诚所设有全国招投标和PPP 法律专业委员会,是由惠诚北京总所牵头,全国16 家分所专业研究招投标和PPP 法律的资深律师组成。这些律师在政府采购、招投标、PPP 项目上有着大量的实践操作经验,能为PPP 项目提供全程法律服务,保证整个PPP项目合法合规进行。为了服务好PPP 项目,我们对相关的法律服务流程和项目进行了系统梳理,虽然PPP项目类型不同、操作模式各异,我们仍致力于打造相对标准化的产品,旨在保障具体项目服务的效率和质量。这两年我们做了大量的PPP 项目,前段时间财政部公布的第三批项目中,我们参与的项目金额占到百分之十。比如,河北省太行山高速公路项目涉及金额898 亿元,这是目前全国最大的PPP 项目,还有新疆和田市垃圾焚烧发电项目、北京环线高速项目等,许多项目都已作为示范项目入库,其合法合规性经验在全国范围内推广。再有是团队化服务理念,惠诚所全国有16 家分所,组成60 多名的专业律师团队,凝聚团队力量为客户服务,分工明确,确保客户得到高效、优质、专业的法律服务。我们的努力也得到了社会的认可,中国采购与招标网评选中,惠诚所被评为“中国PPP 项目十佳律师事务所”,我被评为“中国PPP 项目金牌律师”,前不久国家发改委PPP 项目专家库成立,我还有幸入选PPP 专家库成为法律组专家。

 

记者:作为连续两届北京律协招投标与拍卖专业委员会的主任、北京律协智库PPP 课题组组长,您如何推进北京律师在此项业务领域的工作?

薛起堂:北京市律协PPP 课题组是2016 年4 月成立的,由协会招投标与拍卖专业委员会牵头,吸引了若干名相关专业委员会在PPP 领域具有较高理论水平和实务经验的律师参加。在我国,尽管大量PPP 项目出现,但各地存在着操作不规范的问题,项目落地和签约率较低,虚假PPP 项目很多,各部门立法和规范性文件存在不协调的问题,一部统一的PPP 立法应该提上日程。课题组的主要任务是基于法律视角,对PPP 领域的重大理论和实践问题进行研究,依据PPP 律师实务,提出建设性对策和立法建议;承担北京律协和相关机构委托的研究课题;推出业务操作指引,在律师界开展PPP培训,引领、推进全国PPP 业务律师的专业化,为律师专业化、国家政策制定和相关理论研究做出贡献。

 

记者:如何看待律师这一职业的社会责任,您是如何践行的?

薛起堂:在建设法治社会和推动经济社会发展方面,除了专业,能够彰显律师价值的就是承担与实践社会责任。从独立执业开始我就在关注和参与公益活动,已经坚持了十几年。曾长期担任中央电视台《今日说法》和《法律帮助热线》栏目值班随行律师,义务帮助栏目组审核法律问题、接听全国各地的咨询电话、为栏目信箱回复咨询,协助栏目帮助当事人处理法律纠纷;响应北京市司法局号召,参加并动员其他律师一起参加“法律服务进社区”活动,在朝阳区洼里乡成立了第一个由执业律师组成的法律工作站,为当地居民义务解决各种法律问题;担任北京律协“百千千工程”讲师,为西部律师传道授业;组建律师团,义务参与奥运场址拆迁工作,深入到拆迁户当中做普法宣传,动员住户搬迁。在政府各个部门的通力合作下,奥运场馆的拆迁工作在两个多月的时间里顺利完成,3000 多个拆迁户没有一人上访,在朝阳区的拆迁工作中,这是唯一一起没有上访的拆迁工程。我们的工作受到了领导和当地居民的赞赏,并有感触地说:这样的大范围拆迁,在这么短的时间内顺利完成,律师的作用功不可没!除了公益活动,我又担负起了一名老师的责任,作为中国人民大学的兼职教授,为人大律师学院组织了招投标与拍卖及PPP 的培训班,为全国的律师讲授招投标、PPP 法律专业知识。

薛起堂认为,除了专业和敬业,要成为一名优秀律师,还要有社会责任和公益心。对于忙不完的工作,薛起堂颇有感慨:这也是律师职业带给我的快乐。当记者问到,您现在对案件会不会有所取舍时,薛起堂说,未来他想做更多复杂、有挑战的项目。对于一个把工作当事业经营的人来说,复杂的、有挑战性的工作更让他充满激情。薛起堂表示,他期待着在PPP 这个富有吸引力的舞台上,能和更多的律师同仁一起大显身手,为法治政府建设和企业有序发展保驾护航。

                                                                    

                                                                                                                                    曹 婧 

                                                                               《人物》周刊记者